Sayıştay raporunda şöyle denildi:
"Öncelikle mezkûr iş, niteliği itibariyle kurum (Ankara Büyükşehir Belediyesi) tarafından devamlı olarak ifa edilen bir yapım işidir. Bu nedenle gerek Karayolları Teknik Şartnamesi'nden gerekse de kurumda (Ankara Büyükşehir Belediyesi) bulunan teknik şartname ve benzeri belgelerden faydalanılarak dokümanın hızlıca hazırlanabileceği bir gerçektir." "Bununla birlikte pazarlık usulü kullanılarak bir işin yapılması ile açık ihale usulü ile aynı işin ifa edilmesi arasında sözleşme, idari şartname, teknik şartname, mahal listesi ve benzeri dokümanların hazırlanması açısından ciddi bir iş yükü farkı bulunmamaktadır. İki ihale usulü arasındaki temel farklar, ihaleye ilişkin ilanın yapılması ve belli bir süre beklenilmesidir ki bu hususların pandemi ile ilişkilendirilmesinin makul bir gerekçe olmadığı izahtan varestedir."
"Kaldı ki pazarlık usulü ile ihalenin yapıldığı 2020 yılının Eylül ayında da henüz ülke genelinde salgın hastalık sona ermemiş, Mayıs, Haziran, Temmuz aylarındaki seyrinde devam etmiştir. Dolayısıyla Mayıs, Haziran, Temmuz aylarında söz konusu alımın temel ihale usulleri ile yapılmayıp, salgının devam ettiği Eylül ayında konunun pandemi ile ilişkilendirilerek pazarlık usulü ile gerçekleştirilmesi doğru bir yaklaşım değildir." " Plent-miks temel ve iki tabaka astarlı bitümlü sathi kaplama işinin de belirtilen aylarda açık ihale usulü ile yapılması; hem ihtiyacın tam rekabet ortamında temin edilmesini, hem de fen ve sanat kuralları uyarınca sıcak günlerde ifa edilmesi çok önemli olan bir imalatın Eylül-Aralık ayları arasında yapılmamasını sağlayacaktı." "Yukarıda bahsi geçen ihaleden yaklaşık bir yıl önce 21 Ağustos 2019 tarihinde kurum (Ankara Büyükşehir Belediyesi) tarafından açık ihale usulü ile 450 gün süreli bitümlü sıcak asfalt ihalesi gerçekleştirilmiştir. Söz konusu ihalenin iş kalemleri arasında bu ihaledeki iş kalemlerinden olan plent-miks temel yapılması, nakliye ve benzeri birçok iş kalemi bulunmaktadır. 21 Ağustos 2019 tarihinde yapılan ihale rekabetçi bir ortamda gerçekleşmiş, ihaleye 19 adet firma teklif vermiş, bunlardan 17 tanesinin teklifi geçerli sayılarak ihale yaklaşık maliyete göre yüzde 40'a yakın bir indirimle sonuçlandırılmıştır."
"Pazarlık usulü ile yapılan plent-miks temel ve iki tabaka astarlı bitümlü sathi kaplama ihalesine ilişkin işlem dosyasının incelenmesi sonucunda, davet usulü uygulanan ihaleye 10 adet firmanın çağrıldığı, ancak bu firmalardan sadece 1 tanesinin yukarıda bahsedilen açık ihaleye katılan firmalardan olduğu, mezkûr firmanın da açık ihalede en yüksek teklifi veren firma olduğu görülmüştür."
"Açık ihalede teklif veren firmalar ve teklif fiyatları Kurum tarafından biliniyorken hatta her bir iş kalemi için firmaların teklif ettikleri fiyatlar bile belli iken, daha sonra yapılacak benzer bir alımda doğrudan davet edilecek firmaların seçiminde bu bilginin göz ardı edilmesi, 17 adet firmadan sadece en yüksek teklif sahibinin çağrılması rekabetçi bir ortamın oluşturulması açısından doğru bir yaklaşım değildir."
"Pazarlık usulü ile yapılan ihaleye çağrılan firmalar bir önceki açık ihalede teklif veren firmalar olmadığı gibi daha önce Kuruma iş yapan, ihale kazanan ve hizmetinden memnun kalınan firmalar da değildir. Zira 2018-2019-2020 yıllarına ilişkin ödeme evrakları içerisinde davet edilen firmalara ait -ihaleyi kazanan firma hariç- herhangi bir hakediş ve ödemeye rastlanmamıştır."
"Şunu belirtmek gerekir ki, bir an için ihalenin acil bir ihtiyaçtan dolayı pazarlık usulü ile yapılması kabul edilse bile, bu husus ihale mevzuatının rekabet ilkesine ilişkin tüm hükümlerinin göz ardı edilmesine cevaz olamaz.
Kanun'un 21'inci maddesinde, birinci fıkranın (b) bendi uyarınca yapılacak ihalelerde en az üç isteklinin davet edileceği belirtilirken kanun koyucu bu tip acil ihtiyaçlarda bile rekabetin oluşmasını ve ihtiyacın uygun şartlarla ve ekonomik olarak alınmasını öngörmüştür. Bu nedenle davet edilecek firmaların bu işi yapabilecek ve uygun fiyat teklif etmesi muhtemel firmalar arasından seçilmesi gerektiği kuşkusuzdur."
ESKİ ASFALT İHALESİYLE YAPILAN YOLLAR
Eski asfalt ihalesini Sayıştay usulsüz bulmuştu (Sayıştay; Ankara Büyükşehir Belediyesi'nin 7 Eylül 2020 tarihinde gerçekleştirilen ve genel olarak plent-miks temel ve iki tabaka astarlı bitümlü sathi kaplama yapılmasından ibaret olan 2020/455969 ihale kayıt numaralı yapım işinin temel ihale usulleri yerine pazarlık usulü ile gerçekleştirildiği tespit edildiğine dikkat çekmişti)
BULGU 33: Mal Alımı ve Yapım İşlerinin Bir Kısmında Temel İhale Usulleri Yerine Pazarlık Usulünün Uygulanması ve Rekabet İlkesi Hususunda Yeterli Özenin Gösterilmemesi
Kurum ihale dosyalarının incelenmesi sonucunda; bazı işlerin 4734 sayılı Kanun'da belirtilen temel ihale usulleri yerine istisnai olarak yetki verilen pazarlık usulü ile gerçekleştirildiği, yapılan pazarlık ihalelerinin bazılarında Kamu İhale Kanunu'nun temel ilklerinden olan "rekabet" ilkesinin oluşması için yeteri düzeyde özen gösterilmediği tespit edilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "Temel İlkeler" başlıklı 5'inci maddesinde, ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel usuller olduğu, diğer ihale usullerinin Kanun'da belirtilen özel hallerde kullanılabileceği ifade edilmiştir.
Bu kapsamda Kanun'un 21'inci maddesinde hangi özel durumlarda pazarlık usulünün kullanılabileceği detaylı bir şekilde bentler halinde sayılmıştır. Maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde aynen;
"Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya yapım tekniği açısından özellik arz eden veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği idarece belirlenen hallerde veyahut idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması."
ifadelerine yer verilerek bahsi geçen ani ve beklenmeyen durumlar veya idarece önceden öngörülemeyen haller "özel durum" olarak kabul edilerek bu durumlarda ihalelerin ivedilikle yapılması zorunlu ise istisnai olarak temel ihale usullerinin uygulanmayabileceği belirtilmiştir.
Yukarıya alınan maddeye göre yapılan ihalelerde ilan yapma zorunluluğu bulunmadığı ve istekliler doğrudan idarelerce belirlenerek davet edildiği için söz konusu madde istisnai olarak düzenlenmiştir. Bu nedenle mezkur madde getiriliş amacına uygun kullanılmalı, temel ihale usullerinin uygulanabileceği durumlarda bu maddeye başvurulmamalı, idarenin kendi kusurundan kaynaklı oluşan gecikmeler nedeniyle süre sıkıntısı yaşanması "idarece önceden öngörülemez olay" kapsamında değerlendirilmemelidir.
Zira, Kanun'un "Temel İlkeler" başlıklı 5'inci maddesinde "Saydamlık", "Eşit muamele", "Rekabet", " Kaynakların verimli kullanılması" gibi kavramlar Kanun'un temel ilklerinden sayılmıştır. Bu nedenle, istisnai olarak düzenlenen maddelerde yazılı hususlar tam olarak oluşmadan bu maddelerin uygulanması en başta yukarıda bahsedilen temel ilkelere aykırılık teşkil edecektir ki, bu da Kanun'un getiriliş amacına bütün bütün zıttır.
Bununla birlikte istisna maddelerindeki şartlar tam sağlansa ve uygulanmasında herhangi bir beis olmasa bile bu usullerle ihale yapılırken de idareler yukarıda bahsedilen ilkeleri yerine getirmek için azami gayret göstermeli, rekabetin sağlanması için yapılması gereken tüm adımlar atılmalıdır.
Kurum tarafından pazarlık usulü ile yapılan ihalelerden bazıları örnek mahiyetinde incelenmiş ve söz konusu usulün hatalı kullanıldığı durumlara ilişkin detaylı bilgilere aşağıda bentler halinde yer verilmiştir. Ayrıca bazı ihalelerde firmalar davet edilirken rekabet ilkesinin sağlanması için Kurum tarafından yeterli özenin gösterilmediği tespit edilmiş, bu husus da ihale bazında yapılan aşağıdaki açıklamalar içerisine dercedilmiştir.
- Plent-Miks Temel ve İki Tabaka Astarlı Bitümlü Sathi Kaplama Yapım İşinin Pazarlık Usulü ile Gerçekleştirilmesi ve Davet Aşamasında Rekabet İlkesi Hususunda Yeterli Özenin Gösterilmemesi
07.09.2020 tarihinde gerçekleştirilen ve genel olarak plent-miks temel ve iki tabaka astarlı bitümlü sathi kaplama yapılmasından ibaret olan 2020/455969 ihale kayıt numaralı yapım işinin temel ihale usulleri yerine pazarlık usulü ile gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.
Söz konusu ihalenin incelenmesi sonucunda, ihale bedelinin 92 milyon TL'nin üzerinde olduğu, bu tutarın 40 milyon TL'lik kısmının plent-miks temel yapılması, 11 milyon TL'lik kısmının ise iki tabaka astarlı bitümlü sathi kaplama yapılmasından ibaret olduğu, geri kalan tutarın da genel olarak bu iki imalatın yapılması için gerekli olan asfalt sökümü, reglaj, nakliye gibi iş kalemlerinden oluştuğu görülmüştür.
İhalenin büyüklük, kapsam ve mahal listeleri incelendiğinde, ani ve acil ortaya çıkan bir ihtiyacın hızlıca görülmesinden ziyade; tüm il dâhilindeki, yoğunluğun fazla olmadığı grup yollarının yapılması amacına matuf olduğu rahatlıkla anlaşılmaktadır. Bir başka deyişle mezkûr iş, yapısı itibariyle temel ihale süreçlerinin beklenemeyeceği acil bir olay sonucu ortaya çıkmamıştır.
Pazarlık usulü ile işin yapılması hususunda alınan onay yazısında da ani, acil ve beklenmedik bir olaydan bahsedilmemiş, pandemi döneminde ihalelerde yaşanan aksamalar, ihalenin geç kalması, işin niteliği gereği soğuklar başlamadan ihalenin sonuçlandırılması gibi hususlar öne sürülerek pazarlık usulü ile işin yaptırılmasına karar verilmiştir.
Öncelikle mezkûr iş, niteliği itibariyle Kurum tarafından devamlı olarak ifa edilen bir yapım işidir. Bu nedenle gerek Karayolları teknik şartnamesinden gerekse de Kurumda bulunan teknik şartname ve benzeri belgelerden faydalanılarak dokümanın hızlıca hazırlanabileceği bir gerçektir.
Bununla birlikte pazarlık usulü kullanılarak bir işin yapılması ile açık ihale usulü ile aynı işin ifa edilmesi arasında sözleşme, idari şartname, teknik şartname, mahal listesi ve benzeri dokümanların hazırlanması açısından ciddi bir iş yükü farkı bulunmamaktadır. İki ihale usulü arasındaki temel farklar, ihaleye ilişkin ilanın yapılması ve belli bir süre beklenilmesidir ki bu hususların pandemi ile ilişkilendirilmesinin makul bir gerekçe olmadığı izahtan varestedir.
Kaldı ki pazarlık usulü ile ihalenin yapıldığı 2020 yılının Eylül ayında da henüz ülke genelinde salgın hastalık sona ermemiş, Mayıs, Haziran, Temmuz aylarındaki seyrinde devam etmiştir. Dolayısıyla Mayıs, Haziran, Temmuz aylarında söz konusu alımın temel ihale usulleri ile yapılmayıp, salgının devam ettiği Eylül ayında konunun pandemi ile ilişkilendirilerek pazarlık usulü ile gerçekleştirilmesi doğru bir yaklaşım değildir.
Ayrıca, mezkûr ihalenin açık ihale usulü ile yapılıp sonuçlandırılabileceği Haziran, Temmuz, Ağustos ve Eylül aylarında Fen İşleri Daire Başkanlığı tarafından açık ihale usulü ile ihaleler gerçekleştirilmeye devam edilmiştir. Örneğin, Haziran ayında yaklaşık ihale bedeli 13 milyon TL olan alt geçit ve yol yapım işi, yine Haziran ayında yaklaşık ihale bedeli 39 milyon TL olan araç ve iş makinesi kiralama hizmet alımı, Ağustos ayında 12 milyon TL tutarında duvar ve şev tanzim işi, Eylül ayında ise yaklaşık 33 milyon TL tutarında bariyer, bordür ve kaldırım işi açık ihale usulü ile gerçekleştirilebilmiştir.
Plent-miks temel ve iki tabaka astarlı bitümlü sathi kaplama işinin de belirtilen aylarda açık ihale usulü ile yapılması; hem ihtiyacın tam rekabet ortamında temin edilmesini, hem de fen ve sanat kuralları uyarınca sıcak günlerde ifa edilmesi çok önemli olan bir imalatın Eylül-Aralık ayları arasında yapılmamasını sağlayacaktı.
Bir diğer husus şudur ki, bir an için Kurum tarafından gerçekleştirilen ihalenin pazarlık usulü ile yapılmasının doğru olduğu kabul edilse bile bu ihalelerde de Kamu İhale Kanunu'nun temel ilkelerinden olan rekabet ilkesinin öncelenmesi ve zorunlu olarak davet edilecek en az 3 firmanın seçiminde bu ilkenin sağlanmasına azami gayret gösterilmesi gerektiği unutulmamalıdır.
Yukarıda bahsi geçen ihaleden yaklaşık bir yıl önce 21.08.2019 tarihinde Kurum tarafından açık ihale usulü ile 450 gün süreli bitümlü sıcak asfalt ihalesi gerçekleştirilmiştir. Söz konusu ihalenin iş kalemleri arasında bu ihaledeki iş kalemlerinden olan plent-miks temel yapılması, nakliye ve benzeri birçok iş kalemi bulunmaktadır. 21.08.2019 tarihinde yapılan ihale rekabetçi bir ortamda gerçekleşmiş, ihaleye 19 adet firma teklif vermiş, bunlardan 17 tanesinin teklifi geçerli sayılarak ihale yaklaşık maliyete göre %40'a yakın bir indirimle sonuçlandırılmıştır.
Pazarlık usulü ile yapılan plent-miks temel ve iki tabaka astarlı bitümlü sathi kaplama ihalesine ilişkin işlem dosyasının incelenmesi sonucunda, davet usulü uygulanan ihaleye 10 adet firmanın çağrıldığı, ancak bu firmalardan sadece 1 tanesinin yukarıda bahsedilen açık ihaleye katılan firmalardan olduğu, mezkûr firmanın da açık ihalede en yüksek teklifi veren firma olduğu görülmüştür.
Açık ihalede teklif veren firmalar ve teklif fiyatları Kurum tarafından biliniyorken hatta her bir iş kalemi için firmaların teklif ettikleri fiyatlar bile belli iken, daha sonra yapılacak benzer bir alımda doğrudan davet edilecek firmaların seçiminde bu bilginin göz ardı edilmesi, 17 adet firmadan sadece en yüksek teklif sahibinin çağrılması rekabetçi bir ortamın oluşturulması açısından doğru bir yaklaşım değildir.
Pazarlık usulü ile yapılan ihaleye çağrılan firmalar bir önceki açık ihalede teklif veren firmalar olmadığı gibi daha önce Kuruma iş yapan, ihale kazanan ve hizmetinden memnun kalınan firmalar da değildir. Zira 2018-2019-2020 yıllarına ilişkin ödeme evrakları içerisinde davet edilen firmalara ait -ihaleyi kazanan firma hariç- herhangi bir hakediş ve ödemeye rastlanmamıştır.
Şunu belirtmek gerekir ki, bir an için ihalenin acil bir ihtiyaçtan dolayı pazarlık usulü ile yapılması kabul edilse bile, bu husus ihale mevzuatının rekabet ilkesine ilişkin tüm hükümlerinin göz ardı edilmesine cevaz olamaz. Kanun'un 21'inci maddesinde, birinci fıkranın (b) bendi uyarınca yapılacak ihalelerde en az üç isteklinin davet edileceği belirtilirken kanun koyucu bu tip acil ihtiyaçlarda bile rekabetin oluşmasını ve ihtiyacın uygun şartlarla ve ekonomik olarak alınmasını öngörmüştür. Bu nedenle davet edilecek firmaların bu işi yapabilecek ve uygun fiyat teklif etmesi muhtemel firmalar arasından seçilmesi gerektiği kuşkusuzdur.
